近年來(lái)，在黨和政府的不斷努力下，我國食品安全形勢已大為好轉，食品抽檢合格率基本穩定在97%以上。但是，食品安全工作中仍然面臨很多問(wèn)題與挑戰，其中一個(gè)就是在相關(guān)的法律法規、文件和實(shí)際工作中，常常將食品安全和營(yíng)養、食品安全和質(zhì)量混為一談。這種混淆既會(huì )導致食品安全工作邊界模糊，降低食品安全工作的效率和治理效果，也會(huì )導致政府和市場(chǎng)邊界不清，影響資源配置效率，更會(huì )導致公眾對食品安全形勢的誤判，影響食品安全的社會(huì )共治。因此，筆者認為，為了實(shí)現食品安全的現代化治理，必須正確界定安全、營(yíng)養和質(zhì)量的關(guān)系。

安全、營(yíng)養和質(zhì)量的定義與關(guān)系

我國《食品安全法》將食品安全定義為，食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應當有的營(yíng)養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。FAO則將食品安全定義為食品中沒(méi)有或是含有安全的、可接受范圍內的可能危害消費者健康的物質(zhì)。

從這些定義中，我們可以明顯看出，食品安全是指食品無(wú)毒無(wú)害，不會(huì )危害消費者的健康。例如向食品中添加工業(yè)染料蘇丹紅會(huì )提高消費者患癌癥的幾率，是典型的食品安全問(wèn)題。

營(yíng)養盡管沒(méi)有一個(gè)權威的定義，但一般意義上營(yíng)養是指食物中包含的熱量及其他有利健康的成分，如食物中包含的蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物等物質(zhì)的種類(lèi)和數量。如果一種食品中含有的營(yíng)養含量更高，我們會(huì )說(shuō)這種食品是更加富有營(yíng)養的，例如我們會(huì )認為蛋白質(zhì)含量更高的牛奶更富有營(yíng)養。

質(zhì)量的范圍則更加廣泛，通常指物品的可靠性、安全性，功能上是否完備，能否滿(mǎn)足需求等。具體到食品質(zhì)量，則包括了安全、營(yíng)養、口味、便利性、標簽、包裝、環(huán)保性等眾多內容。例如我們在評價(jià)蛋糕的質(zhì)量時(shí)，不僅會(huì )考慮蛋糕是不是安全，含有多少營(yíng)養成分，還會(huì )考慮蛋糕的味道和口感，蛋糕的規格和包裝，吃起來(lái)是不是方便等眾多因素。

通過(guò)這三者的定義，可以發(fā)現，安全和營(yíng)養都是質(zhì)量眾多維度中的一個(gè)，而質(zhì)量所包含的內容則寬泛得多，質(zhì)量不高的食品未必不安全，也未必是缺乏營(yíng)養的。至于安全和營(yíng)養，這兩者只有很小的交叉部分，大部分是不同的。只有在食品中含有得營(yíng)養不能達到最低要求時(shí)，營(yíng)養問(wèn)題才是一個(gè)安全問(wèn)題，例如因奶粉中基本營(yíng)養物質(zhì)嚴重不足導致的大頭娃娃事件。而當食物中的營(yíng)養物質(zhì)含量超過(guò)最低的限度之后，營(yíng)養問(wèn)題就不再是安全問(wèn)題，例如市場(chǎng)上的牛奶產(chǎn)品盡管蛋白質(zhì)含量不盡相同，但蛋白質(zhì)含量都達到了最低的要求，就都是安全的。同樣的，安全問(wèn)題也不只是營(yíng)養不能達到最低標準的問(wèn)題，更多的是含有有毒有害物質(zhì)的問(wèn)題，例如向食品中添加有害工業(yè)染料的蘇丹紅事件。這三者關(guān)系可以通過(guò)下圖呈現：

圖：安全、營(yíng)養與質(zhì)量的關(guān)系

混淆食品安全、營(yíng)養與質(zhì)量的不良后果

不良后果一：混淆食品安全、營(yíng)養和質(zhì)量之間的關(guān)系會(huì )導致管理部門(mén)之間權責不清，降低監管的效率和效果。經(jīng)過(guò)多次機構改革，目前我國的食品安全工作主要由國家市場(chǎng)監督管理總局和農業(yè)農村部負責，其中農業(yè)農村部負責農產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節，國家市場(chǎng)監管總局則負責之后包括流通、加工、銷(xiāo)售在內的所有環(huán)節，此外檢測的標準則由國家衛生健康委員會(huì )制定。

在這些部門(mén)中，相關(guān)的食品安全工作均由具體的司局進(jìn)行負責。盡管營(yíng)養和質(zhì)量都包含一定的安全問(wèn)題，但更多的部分是與安全無(wú)關(guān)的部分。如果不能正確界定安全、營(yíng)養和質(zhì)量，在法律法規和文件中涉及到食品安全的地方將營(yíng)養和質(zhì)量一并提及，就會(huì )超出食品安全工作的邊界，導致食品安全監管部門(mén)的權責邊界不清。在食品安全治理資源有限的條件下，這既加重了治理負擔，又降低了監管效率和治理效果。

不良后果二：混淆食品安全、營(yíng)養和質(zhì)量之間的關(guān)系也會(huì )導致政府和市場(chǎng)邊界不清，影響資源配置的效率。食品安全是食品生產(chǎn)供給中的底線(xiàn)，是廣大人民群眾普遍關(guān)心卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)完全解決的問(wèn)題，因此，需要政府花大力氣扮演好監督者的角色，兜好食品安全的底線(xiàn)。而食品營(yíng)養與質(zhì)量則很不相同，在政策兜住安全底線(xiàn)的前提下，食品必備的營(yíng)養與基本質(zhì)量要求就滿(mǎn)足了，更高的營(yíng)養與質(zhì)量不再是政府的責任，而應該交給市場(chǎng)發(fā)揮其高效的資源調配作用。政府的過(guò)多干預反而可能導致政府和市場(chǎng)的邊界不清，降低市場(chǎng)配置效率，影響到廣大人民群眾福利水平的改善。

不良后果三：混淆食品安全、營(yíng)養和質(zhì)量之間的關(guān)系會(huì )加劇公眾對食品安全形勢的認知偏差，不利于食品安全的社會(huì )共治。目前不管是在食品安全工作的實(shí)踐還是在宣傳中，質(zhì)量、營(yíng)養和安全常常被混淆，將營(yíng)養、質(zhì)量問(wèn)題作為安全問(wèn)題進(jìn)行監督。例如將一些風(fēng)味物質(zhì)的指標納入對產(chǎn)品合格的考察，這無(wú)形中在廣大人民群眾心中將營(yíng)養、質(zhì)量和安全畫(huà)上了等號，使其將一些食品營(yíng)養不夠豐富、質(zhì)量不合格的情況（如標簽不規范，某一風(fēng)味物質(zhì)不達標，某一營(yíng)養素不夠豐富等）當作食品安全不合格，甚至將一些健康問(wèn)題錯誤地歸咎于食品不安全，從而錯估我國當前的食品安全的形勢，不利于食品安全的社會(huì )共治。

今年5月，黨中央國務(wù)院提出了《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)中要求通過(guò)堅持安全第一、共治共享等原則和明確監管事權、嚴格責任追究等措施建立食品安全現代化治理體系。但是要做到安全第一、共治共享、明確事權、嚴格追責，就必須首先正確界定安全、營(yíng)養和質(zhì)量，明確食品安全工作的邊界，厘清各監管部門(mén)的權責；就必須正確處理政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，狠抓安全問(wèn)題，將營(yíng)養和質(zhì)量更多地交給市場(chǎng)；就必須正確處理兜底和發(fā)展的關(guān)系，兜底食品安全；就必須向公眾傳遞清晰明確的信號，使公眾正確判斷我國的食品安全形勢。(作者：北京食品安全政策與戰略研究基地首席專(zhuān)家、中國食品安全30人論壇專(zhuān)家白軍飛教授，中國農業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士生 符紹鵬）